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能源节能

时间:2019-12-18

新一轮电力体制改革自2015年推进已届满两年,改革正在颠覆传统电力市场秩序。23个省启动电力体制综改试点、33家电力交易机构注册成立、31个省级电网输配电价改革全面覆盖、6400家售电公司成立、电力市场化交易突破1万亿千瓦时、105家增量配网改革启动。

电力改革是中国经济体制改革的核心,更是中央政府强力推进的工作。两年间,改革从政策出台到局部试点,再到配套文件落地、大刀阔斧全面推进,改革进程超出电力行业和资本市场预期。

在电力供给侧改革、中央与地方强力推进、电改红利释放等多重因素驱动下,我们有理由相信电改在2017年将进入第二轮爆发期。

1、电改与供给侧改革一脉相承

供给侧改革是当前和今后一段时期全国经济工作的主线,改革的最终目的是提出无效供给,改造传统落后的供给,增加新供给。从改革的本意看,电改与供给侧改革的内涵一脉相承,前者是电力供给侧改革的重要方法。

从供给侧结构性改革包括三个方面:一是劳动力、资本、技术等生产要素的有效配置;二是产品有效供给和优质供给改革;三是包括体制机制改革、资源产权改革等在内制度供给改革。

从供给侧改革的三个维度分析,电改是制度改革的重要手段,目的是还原电力商品属性、建立自由竞争的电力市场;改革可以创造优质优价的电力产品和电力服务,交叉补贴、政府基金、备用容量费等隐性成本透明化;从优化生产要素配置角度看,电改实际是通过市场化手段加速低效产能退出,扩大高质量电力供给市场规模和市占率。

2、中央与地方政府高规格推动改革

从改革的推进方式看,新一轮电改由中央自上而下与地方自下而上共同驱动。中央政府是改革的主推手,地方政府则是改革试点的操盘手。从电改“9号文”出台的历程和规格上足见改革“极端重要”,改革文件自2013年起草至最终出台历时两年,由中央政治局常委会和国务院常务会议分别审议,以中共中央、国务院文件联合印发,近年来有此规格的改革事项少之又少。

电改时间节点

图表1电改九号文出台重要时间节点

与2002年改革方案不同,新一轮改革由中共中央与国务院联合出台指导意见(2015年电改9号文为《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》),而非电力体制改革具体方案(2002年电改5号文为《电力体制改革方案》)。从政府公文的发文方式可以看出,两次改革背后的操作路径大不相同,2002年电改明确具体路线图和操作方法,按部就班、分批次执行即可;新一轮电改需要一系列配套文件对指导意见细化,并对地方改革试点不设限制,凡是改革积极性高、有试点意愿的地区均允许开展试点。

在这样的原则之下,截止2016年底全国共有23省加入电力体制综合改革行列,尤其是广东、云南、重庆、江苏等主要区域电力体制改革推进节奏领先全国。

电改区别

图表2电改5号文与9号文主要区别

从中央政府层面而言,目前参与推动电改的部门主要包括国家发改委,国家能源局,工信部,财政部,环保部,国资委等,同时国家层面也已组建电力体制改革部级联席小组,统筹协调改革工作。

发改委、能源局是本轮改革的主要牵头部门,也是行政体制改革的主要对象。其内部主要参与改革的司局态度积极,尤其是价格司在经过一轮人事变动后积极支持改革;国家能源局市场司的前身是电监会市场监管司,是电力市场化建设的倡导者和践行者,对于他们而言只有形成真正的电力市场方可避免“无事可监、无市可监”的尴尬。

电改提速的另一个推手是:中央改革办督察组。中央改革办代表的是中央和国家的意志,是“中央全面深化改革领导小组”的办事机构,设在中央政策研究室,由中央政治局委员、中央政研室主任王沪宁兼任中央改革办主任,国家发改委副主任穆虹、中央政研室副主任潘盛洲任专职副主任。

自去年6月以来,中央改革办督察组在电改方面频频出手。中央改革办先后赴国家电网、山东、山西、国电等部门和企业调研,一方面听取各方对电改的意见和建议,另一方面传达中央对电改意见。

中央改革办督查组为改革快速推进提供了自上而下的驱动力。在电力行业内,中央督察组的意见广为流传——凡是中央政府牵头推进的牵引性、关键性改革举措(交易机构组建、新增配电放开、区域市场建设等),要一竿子插到底,不给利益相关方讨价还价的余地。

基于中央对改革的强硬态度,改革涉及的多个主体包括地方政府、电网公司、发用电企业对改革持积极主动态度。尤其是发改委对电网输配成本的核算取得突破进展,这是电力市场交易扩围的基础。

2015年国家发改委在蒙西、安徽、湖北、宁夏、云南、贵州6个省级电网先行开展输配电价改革试点,并公布各省输配电价;近期第二批12个省级电网(北京、天津、冀南、冀北、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆、广东、广西)输配电价也将公布;第三批试点省份已基本完成成本监审,今年6月底前全面完成首轮省级电网输配电价改革试点。

输配电价试点

图表3第一批输配电价改革试点价格情况

3、电改“降价效应”驱动电力交易规模扩围

在电力和能源产品供大于求的背景下,电改可以带来电力产品价格的下降。这也是地方政府、工商业用户、售电公司乐于参与、主动参与的主要条件。根据国家发改委统计,2016年全国包括直接交易在内的市场化交易电量突破1万亿千瓦时,为用户节约电费超过573亿元。其中,备受关注的广东电力市场去年让利15亿元左右。

在经济下行压力之下,“降电价、降成本”不是电改的目标,却是中央政府、地方政府和企业的核心诉求,预计年内各省电力市场化交易规模将大幅增加。

从国家层面看,2016年8月国务院下发《降低实体经济企业成本工作方案》,方案提出“经过1—2年努力,降低实体经济企业成本工作取得初步成效,3年左右使实体经济企业综合成本合理下降,盈利能力较为明显增强”,2017年3月底前对改革措施和成效做评估,从时间表看今年是降低工商业用电、工业用气价格的攻坚之年。

电力交易

图表4电改主要省份电力交易规模大幅增加

从实际操作层面上看,国内上一轮电改及国外电改的成功经验为本轮改革深化提供了基础,改革不是无本之木、无源之水。

电改十大驱动

图表5新一轮电力体制改革十大驱动因素

当然,改革推进的有利条件客观存在,不利于因素同样存在。如,电改与国企改革一脉相承,国企改革推进的深度决定电改的成败;改革触动发电、输电、用电多个环节利益,利益博弈需要更长时间去完成;本轮改革并没有制定明确的时间表,改革是一场长跑,在漫长的改革进程中,内外驱动力可能会逐渐削弱;煤价高涨为本次改革制造了障碍,发电企业让利降价的空间收窄。

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